oneri della sicurezza

Oneri della sicurezza e COVID-19. Quale impatto c’è?

Cosa sono e come incidono gli oneri della sicurezza in relazione al Covid-19? Nella gestione dei costi per la sicurezza quali accorgimenti prendere? Scopri di più!

Come è noto la normativa vigente in materia di tutela della salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, di cui al D. lgs. n 81/2008 ha importanti ricadute anche sulla disciplina delle procedure di affidamento dei contratti per lavori pubblici.

Il nuovo assetto normativo richiama con particolare enfasi la centralità del ruolo del committente. Questo infatti, in qualità di soggetto nell’interesse del quale l’opera viene realizzata, è il primo a doversi interessare delle ricadute sulla salute e sicurezza dei soggetti presenti in cantiere.

Nello specifico, al momento delle scelte tecniche, nell’esecuzione del progetto e nell’organizzazione delle operazioni di cantiere, deve attenersi ai principi e alle misure generali di tutela previste dall’art. 15 del richiamato D. lgs. 81/2008.

Uno degli aspetti principali che ha orientato la normativa è che il 60% degli incidenti mortali in cantiere dipendono da cause determinate da scelte effettuate prima dell’inizio dei lavori.

Questa affermazione, sostenuta dalla Commissione europea che tempo fa ha appunto elaborato la cosiddetta “direttiva cantieri”. Rompe formalmente la barriera dei luoghi comuni che ha fino ad oggi avvolto l’infortunio dell’operaio edile, vale a dire l’ineluttabilità dell’evento, l’impossibilità di progettare un luogo di lavoro sicuro. Nonché la forte componente “soggettiva” della responsabilità dell’infortunio.

Al contrario ha chiamato in causa più direttamente. Quale momento principale del nuovo “sistema” della sicurezza. La programmazione del lavoro.

Le varie figure che svolgono ruoli determinanti nella vita dei cantieri. Nonché il costo dell’opera. In particolare quelli per la sicurezza e la necessità di una pianificazione fin dalla fase della programmazione dei lavori.

Costi e oneri della sicurezza, quali differenze?

Dal momento che nella normativa. Nonché nella giurisprudenza e nella dottrina, i termini “oneri” e “costi” vengono riferiti indistintamente, generando spesso confusione. E’ bene chiarire le differenze che ci sono. Gli importi della sicurezza in generale possono essere distinti in:

  • costi della sicurezza che derivano, in caso di lavori ex Titolo IV, dalla stima dei costi effettuata nel Piano di Sicurezza e Coordinamento (PSC) ai sensi dell’art. 100 del D.Lgs. 81/2008 s.m.i.). A tali costi l’impresa è vincolata contrattualmente (costi contrattuali) in quanto rappresentano “l’ingerenza” del committente nelle scelte esecutive della stessa.
    In essi si possono considerare esclusivamente le spese connesse al coordinamento delle attività nel cantiere. Nonché alla gestione delle interferenze o sovrapposizioni. Oltreché quelle degli apprestamenti previsti nel PSC, con riferimento a servizi e procedure necessarie per la sicurezza dello specifico cantiere. Questo secondo le scelte di discrezionalità tecnica del CSP / Stazione appaltante, valutate attraverso un computo metrico estimativo preciso;
  • oneri della sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascun operatore economico. Detti anche, in giurisprudenza piuttosto che in dottrina, costi ex lege. Oppure costi propri o costi da rischi specifici o costi aziendali necessari per la risoluzione dei rischi specifici propri dell’appaltatore.
    Questi costi sono relativi sia alle misure per la gestione del rischio dell’operatore economico. Sia alle misure operative per i rischi legati alle lavorazioni. Nonché alla loro contestualizzazione, aggiuntive rispetto a quanto già previsto nel PSC e comunque riconducibili alle spese generali.
    Detti oneri aziendali sono contenuti nella quota parte delle spese generali prevista dalla norma vigente (art. 32 del D.P.R. 207/2010 s.m.i.) e non sono riconducibili ai costi stimati per le misure previste al punto 4 dell’allegato XV del D.Lgs. 81/2008 s.m.i.

La giurisprudenza sui costi e oneri della sicurezza

Per ciascuna delle due differenti categorie, la giurisprudenza ha delineato i diversi obblighi gravanti, rispettivamente, sulla stazione appaltante e sull’operatore economico.
Infatti, mentre la quantificazione dei costi è rimessa alle stazioni appaltanti. La determinazione e conseguente indicazione in sede di valutazione dell’anomalia. Ovvero, su richiesta del bando, all’interno dell’offerta. Degli oneri aziendali della sicurezza rappresenta, invece, un obbligo posto a carico degli operatori economici, che partecipano alla procedura.

Relativamente agli oneri. In particolare, diverse pronunce si soffermano sull’obbligo a carico dei concorrenti di segnalare gli oneri economici che ritengono di sopportare. Ciò al fine di adempiere esattamente agli obblighi di sicurezza sul lavoro.

Questo col duplice scopo di assicurare la consapevole formulazione dell’offerta con riguardo ad un aspetto nevralgico. Nonché di consentire alla stazione appaltante la relativa valutazione della congruità dell’importo destinato alla sicurezza.

E’ bene sottolineare che la questione relativa all’obbligo di indicazione degli oneri della sicurezza aziendali. In sede di offerta. Nell’ambito degli appalti di lavori pubblici è peraltro ancora oggetto di confronto a vari livelli tra gli operatori del settore. Ciò a causa di orientamenti sia delle Autorità preposte che della giurisprudenza non univoci.

La tipologia dei costi della sicurezza

I costi della sicurezza da quotare nel PSC sono in particolare previsti al punto 4 dell’allegato XV del TU Sicurezza e sono costituiti da:

  • degli apprestamenti previsti nel PSC;
  • delle misure preventive e protettive e dei dispositivi di protezione individuale eventualmente previsti nel PSC per lavorazioni interferenti;
  • degli impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, degli impianti antincendio, degli impianti di evacuazione fumi;
  • dei mezzi e servizi di protezione collettiva;
  • delle procedure contenute nel PSC e previste per specifici motivi di sicurezza;
  • degli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti;
  • delle misure di coordinamento relative all’uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva.

Tale elenco è da ritenersi tassativo in termini di stima dei costi connessi alle misure preventive e protettive finalizzate alla sicurezza dei lavoratori. Ciò nel senso che tutto quello che non sia direttamente riconducibile alle previsioni di tale elenco non potrà considerarsi un “costo della sicurezza”. Dunque non potrà essere soggetto a ribasso d’asta, per quell’opera o lavoro.

Si ricorda che i contenuti minimi del PSC, di cui ai punti 2 e seguenti dell’allegato XV, essendo più ampi di quelli dettagliatamente indicati al punto 4 sopra richiamato. Potranno non avere diretta corrispondenza con gli elementi individuati per la stima di cui al punto 4.

Nell’elenco di cui punto 4 dell’allegato XV non sono da ritenersi compresi gli oneri della sicurezza. Del resto si evidenzia che tale elenco non esaurisce i contenuti minimi del PSC, così come elencati al punto 2 e seguenti dello stesso allegato XV.

L’impatto del Covid-19 su tutto questo

Si è detto che il Protocollo condiviso di regolamentazione per il contenimento della diffusione del COVID–19 nei cantieri del 24 aprile 2020. Reso efficace dai diversi DPCM. E’ di difficile interpretazione prima e applicazione poi.

Alcune prescrizioni che riguardano la gestione economica della commessa. Se possono essere considerate valide in un progetto in cui il committente è un soggetto privato. Sono di difficile applicazione là dove sia applicato il Codice dei Contratti Pubblici.

Ciò per il semplice motivo che questo prevede che la questione economica. Quindi anche gli oneri della sicurezza. Di un progetto sia gestita secondo alcune regole, che sembrano essere sconosciute all’estensore del Protocollo.

Ci sono poi tante altre indicazioni, legate alla gestione concreta degli aspetti di sicurezza dei lavoratori. Queste non sembrano tenere in conto dei ruoli. Nonché delle responsabilità e delle competenze previste dal sistema della prevenzione istituito dal Decreto Legislativo 81/2008, il Testo Unico su Salute e Sicurezza sul lavoro.

L’insistenza decisa su quella che sembra essere la volontà di precostituirsi una posizione privilegiata di negoziazione della parte economica con il committente. Piuttosto che di definire una serie di azioni che possano essere adattate alla specificità della produzione edilizia.

Ciò dal momento che le misure proposte sono la riproposizione di quelle del “Protocollo condiviso negli ambienti di lavoro” riguardante tutte le attività lavorative. Fa piuttosto pensare che il principale interesse dell’estensore di questo documento sia l’aspetto economico.

Chiaramente questo ha grande importanza. Tuttavia col modello di assegnazione degli appalti che è comune in Italia. Dove i ribassi assolutamente insensati che vengono offerti in fase di gara. Devono essere necessariamente recuperati con (quasi) tutti i mezzi.

Il rischio è che le questioni di igiene personale e pubblica siano strumentalizzate per diventare un altro capitolo dove raccogliere quattro soldi.

Gli oneri della sicurezza negli appalti

Nei rapporti tra privati la forma del contratto. Dunque la definizione degli importi, è lasciata all’accordo tra le parti. Dal punto di vista della legge un contratto verbale, la famosa stretta di mano tra galantuomini, è perfettamente lecito.

È necessario solo avere l’accortezza che un Piano di Sicurezza e Coordinamento individui i famosi oneri della sicurezza. Quando è necessario applicare il Codice dei Contratti Pubblici.

Cioè il D.Lgs. 50/2016. Invece, è necessario seguire una certa formalità, che comunque è entrata nell’uso anche di una parte rilevante di contratti tra soggetti privati.

L’importo lavori

L’importo economico che definisce l’ammontare dei lavori, quindi, può essere definito come la somma di quattro parti:

  1. il riconoscimento dei costi dei materiali. Della manodopera. Dei noli e dei trasporti utilizzati per la realizzazione dell’intervento edilizio oggetto del contratto. Questi saranno d’ora in poi chiamati costi diretti;
  2. una somma che serve a ripagare all’appaltatore le spese per la conduzione dell’azienda. Quindi tutte le attività esterne al cantiere di gestione tecnico amministrativa. Ma anche collegate al progetto nello specifico e difficili da quantificare che, per questo, vengono definite a forfait. Sono dette spese generali e sono calcolate con l’applicazione di una percentuale variabile dal 13 al 17% sulle somme di cui al punto sopra;
  3. una somma ulteriore, che rappresenta l’utile dell’impresario, calcolata applicando la percentuale del 10% alla somma di cui al punto 1;
  4. i cosiddetti oneri della sicurezza, che sono il riconoscimento delle spese sostenute per applicare le prescrizioni contenute nel Piano di sicurezza e coordinamento.

Con l’esclusione della voce di cui al punto 3, l’utile dell’impresario. Ciascuna di queste voci sottintende un gruppo ben individuato di prestazioni.

La variazione dell’importo dei lavori in conseguenza della pandemia di Covid-19 deve essere definita facendo riferimento a queste categorie. Nonché documentata dai soggetti che controllano i relativi capitoli. Tutto questo in modo da potere riconoscere le eventuali somme aggiuntive secondo un fondamentale criterio di equità.

Costi diretti e nuovi costi COVID-19

Ricadono in questo gruppo le variazioni dei costi che possono avere avuto i materiali. Nonché i trasporti ed i noli. Dovrebbe essere ragionevolmente semplice documentare da parte dell’appaltatore tali costi. Infatti ci si può basare sulle fatture di vendita, tenendo anche presente però lo sconto proposto in fase di offerta economica.

Nel caso l’appaltatore abbia dovuto inoltre riorganizzare le attività. Variando ad esempio la turnazione dei lavoratori per consentire il distanziamento sociale.

Il possibile aumento dei costi dovrebbe essere giustificato da una diminuzione della produttività pro-capite dei lavoratori. Questo può essere provato con le opportune analisi dei prezzi. Facendo riferimento ai tempari che spesso affiancano gli elenchi prezzi utilizzati per le opere pubbliche.

È chiaro che qui si aprono scenari che possono essere molto diversi l’uno dall’altro. Ad esempio, un aumento dei tempi dovuti alla diluzione della manodopera non ha come conseguenza automatica la diminuzione della produttività del singolo. Però ha comunque incidenza sui costi dei noli.

Spese generali e nuovi costi COVID-19

Prima di arrivare agli oneri della sicurezza, appartengono alla partita delle “spese generali” gran parte dei controlli elencati nel Protocollo condiviso.

Alcuni senza ombra di dubbio. Ad esempio i servizi di trasporto organizzato dal datore di lavoro. La pulizia e sanificazione periodica dei mezzi d’opera con le relative cabine di guida o di pilotaggio. Nonché delle auto di servizio e di quelle a noleggio e per i mezzi di lavoro quali gru e mezzi operanti in cantiere.

Per altri, invece, può essere necessario considerare le particolari modalità organizzative che possono essere implementate in cantiere. In alcuni casi, infatti, la formazione all’ingresso.

Oppure le procedure di accesso dei fornitori esterni al cantiere, sono gestite, del tutto o in parte, dal committente. Attraverso il coordinatore per l’esecuzione o i servizi di stabilimento, nel caso di lavori all’interno di unità produttive.

Anche qui, all’appaltatore che intende richiedere una variazione del contratto. Perché, è bene ricordarlo, non spetta al committente definire un importo sua sponte.

Bensì è l’appaltatore che ritiene di avere diritto ad una integrazione che deve attivarsi per richiederlo. Non dovrebbe essere difficile documentare questi possibili incrementi. Portando avanti una analisi dei prezzi analoga a quella presentata in fase di gara.

Costi COVID-19 e oneri della sicurezza

Questo capitolo del quadro economico dei lavori è soggetto alla valutazione del coordinatore per l’esecuzione. I cosiddetti oneri della sicurezza, è necessario ricordare, costituiscono il riconoscimento economico delle misure previste dal piano di sicurezza e coordinamento.

Tra le voci considerate dal Protocollo condiviso, solo una minoranza di esse possono essere legittimamente fatte ricadere all’interno del perimetro che la legge definisce per il PSC. Queste sono:

  1. la formazione all’ingresso;
  2. le procedure di accesso dei fornitori esterni al cantiere;
  3. i servizi igienici dedicati ai fornitori esterni;
  4. le procedure per la gestione degli spazi comuni mensa e spogliatoio;
  5. la sanificazione giornaliera e organizzazione mensa e spogliatoi;
  6. la sanificazione periodica e la pulizia giornaliera delle tastiere dei distributori di bevande;
  7. la gestione persona sintomatica in cantiere.

Come si può facilmente osservare, si tratta tra l’altro di condizioni che è difficile ritrovare in ogni cantiere. Solo una minoranza di essi hanno spazi comuni, mensa e spogliatoio.

Per non dire distributori di bevande. Solo in alcune circostanze è necessario che il PSC preveda requisiti particolari per l’ingresso dei lavoratori o per l’accesso dei fornitori esterni.

Inoltre, a meno che il committente non abbia previsto l’accesso di diversi datori di lavoro degli spazi di cantiere. Difficilmente la gestione di una persona sintomatica in cantiere può essere fatta ricadere in quel contesto di gestione di rischio extra aziendale e multi aziendale, di cui il PSC si deve occupare.

Conclusioni

L’analisi del Protocollo condiviso sembra allontanarsi dal quasi omonimo documento relativo a tutte le attività lavorative solo quando affronta le questioni economiche dei progetti.

Questo conferma il dubbio che il principale obiettivo dell’estensore fosse trovare un modo per favorire in qualche maniera il recupero economico delle imprese. A spese degli altri ruoli coinvolti nel processo edilizio. Cioè di committenti e tecnici, che singolarmente non sono stati considerati nella redazione di questo documento.

In realtà si è dimostrato che la situazione poteva e quindi deve essere affrontata con gli strumenti già disponibili e comunemente utilizzati per gestire le variazioni economiche delle commesse.